Le capitalisme se comporte mal

Malgré des bénéfices sains pour les entreprises, un taux d'emploi qui a lentement rebondi depuis la crise financière de 2008 et l'effusion de distractions high-tech de la Silicon Valley, de nombreuses personnes ont le sentiment douloureux que quelque chose ne va pas du tout dans l'économie. La lenteur de la croissance de la productivité freine leurs opportunités financières ; les niveaux élevés d'inégalité des revenus aux États-Unis et en Europe alimentent l'indignation et la frustration du public chez ceux qui restent, conduisant à une politique de colère sans précédent ; et pourtant, malgré les symptômes évidents, les économistes et autres décideurs politiques ont été largement embrouillés pour expliquer les causes et, plus important encore, les remèdes à ces problèmes.

C'est le point de départ pour Repenser le capitalisme . Une série d'essais d'auteurs dont Joseph Stiglitz, économiste à l'Université de Columbia qui a remporté un prix Nobel en 2001, et Mariana Mazzucato, professeur d'économie de l'innovation à l'Université de Sussex et voix montante de la politique britannique, le livre tente pour fournir, comme expliqué dans son introduction, une bien meilleure compréhension du fonctionnement du capitalisme moderne - et pourquoi, à certains égards, il ne fonctionne plus. Ensemble, les essais fournissent un argument convaincant selon lequel nous avons besoin d'une planification stratégique plus cohérente et délibérée pour résoudre nos problèmes économiques, en particulier pour trouver des moyens plus efficaces de réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Choses revues

• Repenser le capitalisme : économie et politique pour une croissance durable et inclusive

  Edité par Michael Jacobs et Mariana Mazzucato Wiley-Blackwell
  2016

  
  
  

• Politique industrielle verte

  Dani Rodrik Oxford Examen de la politique économique
  Voyage en avion. 30, non. 3, 2014

• Croissance « verte » et nouvelle révolution industrielle

  Alex Bowen, Chris Duffy et Sam Fankhauser Grantham Research Institute
  janvier 2016

• Loi américaine sur la reprise et le réinvestissement

  Février 2009

  
  
  

Cette histoire faisait partie de notre numéro de novembre 2016

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En particulier, Mazzucato, qui a également co-édité le livre et co-écrit une introduction avec Michael Jacobs, veut contrer l'idée que les marchés libres conduisent inévitablement à des résultats souhaitables et que des marchés plus libres sont toujours meilleurs : la croyance que la « main invisible ' du marché connaît le mieux. En fait, soutient-elle, nous devrions admettre que les marchés sont créés et façonnés par les politiques gouvernementales, y compris le soutien gouvernemental à l'innovation.

Il n'y a rien de trop controversé dans cette déclaration, mais elle étend l'argument d'une manière qui est controversé. Non seulement il incombe aux gouvernements de faciliter l'innovation, qu'elle appelle le moteur de la croissance économique et du développement, mais l'État doit également définir sa direction ; la trajectoire de l'innovation doit être guidée par des politiques visant à résoudre des problèmes spécifiques, que l'objectif soit d'augmenter la productivité ou de créer une transition énergétique verte. Mazzucato écrit que l'innovation a besoin à la fois d'institutions publiques de recherche et de développement bien financées et de politiques industrielles fortes.

Les politiques industrielles - ou ce que Mazzucato appelle parfois des politiques publiques axées sur la mission - ont une longue histoire qui divise. Les économistes définissent la politique industrielle d'une manière très spécifique : c'est lorsque les gouvernements ont décidé de jouer un rôle délibéré dans l'orientation de l'innovation et de la croissance pour atteindre un objectif souhaité. Son appel à la relance de telles politiques va à l'encontre de l'idée qui prévaut depuis des décennies chez de nombreux politiciens, en particulier aux États-Unis et au Royaume-Uni, selon laquelle le gouvernement ferait mieux de ne pas essayer d'affirmer un rôle dans la direction de l'innovation. Elle écrit que les gouvernements ne devraient pas seulement essayer d'uniformiser les règles du jeu, comme le permettrait la vision orthodoxe. Au contraire, ils peuvent aider inclinaison le terrain de jeu vers la réalisation d'objectifs publiquement choisis.

Pour qu'ils le fassent, a déclaré Mazzucato dans une récente interview, tout le cadre doit changer. La conviction que le gouvernement ne devrait intervenir que pour réparer le marché dans des circonstances extrêmes, plutôt que d'agir en tant que partenaire dans la création et le façonnement des marchés, signifie que nous mettons constamment des pansements sur les problèmes et que rien ne change. Le caractère insoluble de la croissance lente et des inégalités croissantes d'aujourd'hui peut être attribué, dit-elle, au fait que les gouvernements aux États-Unis et en Europe se sont de plus en plus détournés de leurs responsabilités. Nous devons admettre que la politique oriente l'innovation et la croissance, et la question est donc de savoir où voulons-nous les orienter ?

L'une des affirmations les plus controversées de Mazzucato est que le secteur privé obtient trop de crédit - et trop de richesses - pour certaines des technologies les plus populaires d'aujourd'hui. L'iPhone, affirme-t-elle, s'est appuyé sur des avancées, notamment l'écran tactile, Siri, le GPS et Internet, qui ont toutes été développées par des recherches financées par l'État. Peut-être. Parfois, elle pousse clairement cet argument trop loin. Prenons, par exemple, son affirmation selon laquelle la nanotechnologie était initialement financée par des initiatives gouvernementales et que le secteur privé s'est rallié plus tard. En fait, les premières inventions clés ont été faites par IBM dans son laboratoire de Zurich; ceux-ci ont permis aux chercheurs d'imager et de manipuler des atomes uniques pour la première fois.

Quoi qu'il en soit, l'argument de Mazzucato a résonné parmi de nombreux décideurs politiques d'aujourd'hui. Après que Theresa May a pris ses fonctions de Premier ministre du Royaume-Uni cet été, Mazzucato a été convoqué à Downing Street. Le changement était clairement dans l'air. Quelques semaines plus tôt, May avait annoncé la création d'un nouveau Département des affaires, de l'énergie et de la stratégie industrielle. Plus de 30 ans après que Margaret Thatcher ait effectivement tué la politique industrielle du pays, un autre Premier ministre conservateur faisait allusion à sa relance. Bien qu'il soit trop tôt pour connaître le résultat, dit Mazzucato, cela semble superficiellement encourageant.

Éléphants blancs volants

Le débat sur les politiques industrielles s'est déroulé aux États-Unis et au Royaume-Uni au début des années 1980 lorsque le président Reagan et le premier ministre Thatcher ont prêché le pouvoir des marchés libres et les dangers de l'ingérence gouvernementale. Et pendant au moins les quelques décennies suivantes, la rhétorique du libre marché l'a clairement emporté, car la sagesse populaire a soutenu que de telles interventions revenaient à ce que les gouvernements choisissent des gagnants et des perdants.

Même les défenseurs des politiques industrielles reconnaissent qu'elles ont eu une histoire mouvementée. Dans Green Industrial Policy, Dani Rodrik, économiste à la John F. Kennedy School of Government de Harvard, soutient qu'une telle stratégie est nécessaire pour apporter les changements radicaux nécessaires pour ralentir le changement climatique. Mais il note que l'exécution équitable des politiques industrielles a été un défi. Bien que de telles politiques aient sans aucun doute fonctionné au Japon, en Corée du Sud, en Chine et dans d'autres pays, écrit Rodrik, elles ont la réputation d'être manipulées dans de nombreux pays par les entreprises et les dirigeants politiques. Et les politiques industrielles visant à soutenir les secteurs souhaitables ont donné naissance à des éléphants blancs tels que le Concorde, un avion destiné à renforcer l'industrie aérospatiale au Royaume-Uni et en France.

En raison de cette histoire, écrit-il, les économistes font traditionnellement preuve de scepticisme, voire d'hostilité pure et simple, à l'égard des politiques industrielles. Mais malgré le défi de les faire fonctionner, affirme-t-il, les politiques industrielles ont un rôle indispensable pour mettre l'économie mondiale sur la voie d'une croissance verte, parce que les marchés n'ont pas correctement pris en compte le coût social des émissions de dioxyde de carbone et les véritables avantages technologiques de R&D énergétique risquée.

Rodrik a déclaré dans une interview que même si malheureusement nous sommes coincés avec l'étiquette politique industrielle, les versions d'aujourd'hui sont très différentes de celles conçues il y a des décennies. Plutôt que d'isoler un secteur spécifique - par exemple, l'aérospatiale ou la fabrication d'acier - pour un soutien avec des investissements importants et des incitations fiscales, une nouvelle réflexion suggère de travailler dans tous les secteurs pour atteindre un objectif souhaité, comme la lutte contre le changement climatique, en utilisant des outils tels que la tarification du carbone. Cela ne fait que pousser les marchés dans une direction qu'ils n'iraient pas autrement, dit-il. L'idée est d'amener le gouvernement à travailler en étroite collaboration avec les entreprises pour parvenir à une croissance plus rapide et appropriée.

Les marchés sont créés et façonnés par les politiques gouvernementales, y compris le soutien gouvernemental à l'innovation.

En ce sens, dit Rodrik, c'est quelque chose que les gouvernements ont toujours fait, même lorsque la politique industrielle est tombée en désuétude dans les années 1980. Cependant, une conséquence de tenter de voler sous le radar est que les gouvernements ne sont souvent pas explicites sur leurs objectifs, dit-il. Si l'objectif est de faire naître de nouvelles technologies dans l'énergie propre, disons cela. Et, dit-il, être plus conscient de soi et plus ouvert offre un grand avantage dans la conception de meilleures politiques. Ces conceptions devraient inclure des règles et des procédures bien définies, isolant la prise de décision des caprices et des intérêts politiques.

Prenons, par exemple, l'échec de la société solaire Solyndra. C'est souvent présenté comme le genre de chose qui se produit lorsque le gouvernement choisit des gagnants. Mais, écrit Rodrik, Solyndra a échoué en grande partie parce que les technologies concurrentes sont devenues beaucoup moins chères. De tels résultats ne sont pas nécessairement une mise en accusation des politiques industrielles. Le vrai problème, soutient Rodrik : le programme de garantie de prêt du Département américain de l'énergie qui soutenait la société solaire avait un ensemble d'objectifs mixtes, de la création d'emplois à la concurrence avec la Chine en passant par le financement de nouvelles technologies énergétiques. De plus, il n'a pas correctement défini les procédures pour évaluer les progrès des bénéficiaires potentiels de prêts et, surtout, mettre fin au soutien à ces entreprises le cas échéant. Au lieu de cela, selon Rodrik, en l'absence de telles règles, de l'argent a été prêté à Solyndra pour des raisons politiques - le président Obama et son administration ont utilisé l'entreprise comme un moyen très médiatisé de mettre en évidence ses initiatives d'énergie verte. Après avoir pointé du doigt la société solaire pour ses éloges, l'administration hésitait alors à mettre fin à son engagement.

Politique du baril de porc

Les huit années au pouvoir du président Obama seront en partie jugées sur le projet de loi de relance de 787 milliards de dollars adopté en 2009 et comprenant quelque 60 milliards de dollars pour des projets énergétiques et la recherche. À certains égards, ses résultats, tant positifs que négatifs, présentent une leçon précieuse sur la difficulté de mettre en pratique la théorie économique sur la politique industrielle.

Le projet de loi de relance était bien intentionné et l'instinct d'utiliser les dépenses publiques pour un objectif social précis, soutenir le développement de l'énergie verte, était louable. L'investissement dans l'énergie était absolument nécessaire. Mais dès le départ, les dépenses énergétiques se dirigeaient vers des problèmes car elles tentaient de servir plusieurs objectifs : donner un coup de pouce monétaire, créer des emplois et lancer le début d'une infrastructure d'énergie verte. Comme l'a mis en garde un éminent économiste dans ces pages : C'est très semblable à la politique du baril de porc. (Voir La technologie peut-elle sauver l'économie ? )

Le problème était que ces objectifs étaient souvent en conflit. Stimuler l'économie signifiait dépenser de l'argent le plus rapidement possible, tandis qu'investir judicieusement dans des projets énergétiques nécessitait des décisions délibérées et une diligence raisonnable rigoureuse, qui prennent toutes deux du temps. De plus, des investissements ont été faits pour aider les régions économiquement en difficulté, même s'ils n'étaient pas les choix les plus judicieux pour construire un secteur de l'énergie. Des investissements gouvernementaux ont été réalisés dans un certain nombre de grandes installations de production de batteries au Michigan, chacune venant avec la promesse de stimuler l'économie locale, même s'il n'y avait pas encore assez de demande pour les batteries. Parmi les résultats des investissements de relance, sans surprise, figuraient les faillites de Solyndra et d'autres startups solaires et de batteries.

Les investissements de relance dans l'énergie ont été un peu un désastre, déclare Josh Lerner, professeur à la Harvard Business School. Une grande partie du problème résidait dans la manière dont ils ont été mis en œuvre. Ils ont violé toutes les règles sur la façon dont ces choses doivent être faites. Non seulement le gouvernement a fait de gros paris sur quelques entreprises, choisissant en fait des gagnants, mais il l'a fait sans règles et critères clairs pour les choix. Et, dit Lerner, la sélection des entreprises de batteries et solaires était extrêmement opaque. Cela se résumait apparemment en grande partie au fait que vous ayez un ancien secrétaire adjoint à l'énergie qui faisait le lobbying pour vous.

Pourtant, Lerner ne dédaigne pas les interventions gouvernementales pour soutenir l'innovation en matière d'énergie verte. Vous pouvez faire valoir que le besoin est plus grand que jamais. Un programme bien conçu aurait potentiellement beaucoup de sens à ce stade. Mais, dit-il, l'expérience nous dit qu'il y a plus de ratés que de succès avec de telles interventions gouvernementales. Et il suggère que ces programmes échouent souvent parce que leurs créateurs ne sont pas suffisamment familiarisés avec une technologie donnée et son activité. Les décisions peuvent sembler plausibles, mais elles s'avèrent improductives. Le diable est dans les détails.

Même certains des plus grands succès apparents de la relance semblent maintenant être moins efficaces qu'on ne l'espérait à l'origine. Steven Chu, physicien lauréat du prix Nobel, a été nommé secrétaire du ministère de l'Énergie au début de 2009 et a mis en œuvre bon nombre des efforts les plus ambitieux du projet de loi pour stimuler la R&D énergétique. Il a financé de fortes augmentations de la recherche énergétique et Chu a créé une série de centres et d'initiatives bien conçus, notamment le Centre conjoint pour la photosynthèse artificielle et l'ARPA-E, un programme visant à soutenir les technologies énergétiques à un stade précoce. Mais au cours des années suivantes, les coupes budgétaires et les pressions politiques ont pesé sur ces projets, qui ont nécessité de la patience et un financement constant. En conséquence, les initiatives de recherche et de technologie ambitieuses sont désormais les fantômes d'elles-mêmes, autrefois très médiatisées.

Le résultat amène à se demander comment de telles initiatives politiques, qui comprennent des investissements dans des projets de recherche et d'ingénierie qui nécessitent des années pour porter leurs fruits, survivront jamais aux humeurs politiques et au leadership du gouvernement en constante évolution. Créer une politique industrielle rigoureuse pour encourager les technologies vertes est sans aucun doute un objectif louable. Les économistes et les leçons tirées d'efforts comme le projet de loi de relance peuvent nous apprendre à concevoir de telles politiques pour qu'elles soient robustes et efficaces.

Mais des politiques industrielles sages n'exigeront-elles pas aussi des politiciens sages ?

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